Vergaberecht erklärt

Bau- und Dienstleistungskonzessionen: Risiko, Laufzeit, Verfahren

Eine Konzession sieht aus wie ein öffentlicher Auftrag, funktioniert aber wirtschaftlich völlig anders: Bezahlt wird nicht über einen festen Preis, sondern über das Recht, die Leistung selbst zu verwerten. Damit trägt das Unternehmen das Betriebsrisiko. § 105 GWB definiert diese Vertragsform, die Konzessionsvergabeverordnung regelt das Verfahren dazu.

Stand 2026-09-21

Was eine Konzession von einem Auftrag unterscheidet

Nach § 105 Absatz 1 GWB sind Konzessionen entgeltliche Verträge, mit denen ein oder mehrere Konzessionsgeber ein Unternehmen mit der Erbringung von Bauleistungen oder mit der Erbringung und Verwaltung von Dienstleistungen betrauen. Das Besondere steht im zweiten Halbsatz: Die Gegenleistung besteht entweder allein in dem Recht, das Bauwerk zu nutzen oder die Dienstleistung zu verwerten, oder in diesem Recht zuzüglich einer Zahlung. Ein reiner Festpreis ist damit ausgeschlossen.

Praktisch heißt das: Das Unternehmen holt sein Geld überwiegend bei den Nutzern, nicht beim Auftraggeber. Wer eine Tiefgarage betreibt, lebt von den Parkgebühren. Wer eine Kantine führt, lebt vom Umsatz an der Theke. Eine Zuzahlung der öffentlichen Hand bleibt zulässig, solange sie das Risiko nicht auffängt. Genau an dieser Stelle entscheidet sich, ob ein Vertrag als Konzession oder als gewöhnlicher öffentlicher Auftrag zu vergeben ist.

Das Betriebsrisiko ist das Abgrenzungsmerkmal

§ 105 Absatz 2 GWB stellt ausdrücklich auf die Abgrenzung zum öffentlichen Auftrag ab: Bei einer Konzession geht das Betriebsrisiko für die Nutzung des Bauwerks oder die Verwertung der Dienstleistung auf den Konzessionsnehmer über. Das Gesetz nennt dafür zwei Bedingungen, die beide erfüllt sein müssen. Erfüllt ein Vertrag sie nicht, bleibt es ein Auftrag, selbst wenn die Beteiligten ihn Konzession nennen. Die Bezeichnung im Vertragskopf entscheidet nichts.

Das Risiko kann nach dem Schlusssatz der Vorschrift ein Nachfragerisiko oder ein Angebotsrisiko sein. Nachfragerisiko heißt, dass weniger Nutzer kommen als geplant; Angebotsrisiko heißt, dass die Leistung teurer wird als kalkuliert. Für die Kalkulation eines Angebots ist das der zentrale Punkt: Wer eine Konzession übernimmt, kalkuliert eine Erlösprognose über die gesamte Laufzeit und nicht eine Position in einem Leistungsverzeichnis. Fehlkalkulierte Nutzerzahlen trägt niemand sonst, und eine Nachforderung wegen zu geringer Nachfrage sieht der Vertrag regelmäßig nicht vor.

• keine Gewähr, dass die Investitionsaufwendungen wieder erwirtschaftet werden
• tatsächliche Aussetzung gegenüber den Unwägbarkeiten des Marktes
• geschätzte Verluste sind nicht nur vernachlässigbar gering

Baukonzession, Dienstleistungskonzession und typische Felder

Eine Baukonzession liegt vor, wenn das Unternehmen Bauleistungen erbringt und dafür das Nutzungsrecht am Bauwerk erhält. Der klassische Fall ist ein Bauwerk, das der Konzessionär errichtet, über Jahre betreibt und aus den Nutzungsentgelten refinanziert. Eine Dienstleistungskonzession betrifft Leistungen, die nicht in Bauleistungen bestehen; hier besteht die Gegenleistung im Recht zur Verwertung dieser Dienstleistungen. Enthält ein Vertrag beides, richtet sich die Einordnung nach dem Hauptgegenstand.

Im Alltag der Kommunen tauchen Konzessionen vor allem in wiederkehrenden Feldern auf: die Bewirtschaftung von Parkraum, der Betrieb von Kantinen und Mensen, die Energieversorgung samt Wegenutzungsrechten für Strom- und Gasnetze sowie der Ausbau und Betrieb von Breitbandnetzen. Auch Badebetriebe, Werbeflächen und Sondernutzungen im öffentlichen Raum werden häufig als Dienstleistungskonzession vergeben. Für Betriebe bedeutet das eine andere Angebotsarbeit als bei einer Bauausschreibung.

Schwellenwert und Berechnung des Vertragswerts

Für Konzessionen gilt ein eigener, deutlich höherer Schwellenwert. § 106 Absatz 2 Nummer 4 GWB verweist dafür auf Artikel 8 der Richtlinie 2014/23/EU; die Europäische Kommission passt den Betrag alle zwei Jahre an. Anders als bei öffentlichen Aufträgen gibt es nur einen einzigen Wert, der für Bau- und Dienstleistungskonzessionen gleichermaßen gilt, und er liegt in der Größenordnung der Bauauftragsschwelle. Unterhalb davon gelten Haushaltsrecht und Landesrecht.

Wie der Wert zu ermitteln ist, steht in § 2 KonzVgV. Der Konzessionsgeber rechnet nach einer objektiven Methode, die er in den Vergabeunterlagen angeben muss, und geht vom voraussichtlichen Gesamtumsatz ohne Umsatzsteuer aus, den der Konzessionsnehmer während der Laufzeit erzielt. Maßgeblicher Zeitpunkt ist die Absendung der Konzessionsbekanntmachung. Liegt der Wert beim Zuschlag mehr als 20 Prozent höher, zählt der Zuschlagszeitpunkt. Bei mehreren Losen ist der Gesamtwert maßgeblich.

• Optionen und mögliche Verlängerungen des Vertrags
• Einkünfte aus Gebühren und Entgelten der Nutzer
• Zahlungen und Investitionsbeihilfen des Konzessionsgebers
• Wert bereitgestellter Lieferungen und Dienstleistungen

Laufzeit, Verfahren und Bekanntmachung

§ 3 KonzVgV begrenzt die Laufzeit. Sie ist zu schätzen je nach den geforderten Leistungen, und bei einer Laufzeit über fünf Jahre darf sie nicht länger sein als der Zeitraum, in dem der Konzessionsnehmer nach vernünftigem Ermessen seine Investitionsaufwendungen für Errichtung, Erhaltung und Betrieb zuzüglich einer Rendite auf das eingesetzte Kapital wieder erwirtschaften kann. Berücksichtigt werden dabei sowohl die anfänglichen als auch die während der Laufzeit anfallenden Investitionen.

Das Verfahren ist freier als bei einer klassischen Vergabe. Nach § 12 KonzVgV darf der Konzessionsgeber es im Rahmen der Verordnung frei ausgestalten, ein- oder mehrstufig durchführen und mit Bewerbern verhandeln. Drei Dinge sind während der Verhandlungen tabu: der Konzessionsgegenstand, die Mindestanforderungen an das Angebot und die Zuschlagskriterien. Häufig orientiert sich der Ablauf am Verhandlungsverfahren mit Teilnahmewettbewerb, wie es die Vergabeverordnung vorsieht.

Bekannt gemacht wird die Absicht über eine Konzessionsbekanntmachung nach § 19 KonzVgV, in der auch die zuständige Vergabekammer zu benennen ist. Ohne Bekanntmachung geht es nur in den engen Fällen des § 20 KonzVgV, etwa bei einem ausschließlichen Recht oder wenn aus technischen Gründen kein Wettbewerb entstehen kann. Wer als Betrieb auf Konzessionen zielt, sollte daher gezielt nach diesem Bekanntmachungstyp suchen und nicht nur nach Bauaufträgen.

Was im Index sichtbar ist, und was dort nie erscheint

Der Bestand teilt sich so auf europaweite und nationale Verfahren auf:

8466 Verfahren stammen aus dem EU-Amtsblatt, 966 aus nationalen Quellen. Entscheidend ist hier aber, was fehlt. Eine Inhouse-Vergabe wird gar nicht ausgeschrieben, weil sie vom Vergaberecht ausgenommen ist, und taucht deshalb in keiner Statistik offener Verfahren auf. Sichtbar wird sie nur, wenn der Auftraggeber freiwillig eine Ex-ante-Bekanntmachung veröffentlicht. Konzessionen wiederum haben einen eigenen, deutlich höheren Schwellenwert, sodass unterhalb davon ebenfalls wenig öffentlich wird.

Gezählt über 9432 offene Bekanntmachungen im Index, Stand 2026-09-21. Der Bestand wird jede Nacht neu aufgebaut, die Zahlen ändern sich also täglich.