Vergaberecht erklärt

Warum Aufträge in Lose zerlegt werden

Die Losaufteilung ist der wichtigste Hebel, mit dem das Vergaberecht kleinen und mittleren Betrieben Zugang zu großen öffentlichen Projekten verschafft. Aufgeteilt wird nach Menge und nach Fachgebiet, und die Aufteilung ist der gesetzliche Normalfall. Dieser Text erklärt die beiden Losarten, die Ausnahmen für eine Gesamtvergabe und was die Losstruktur für die eigene Angebotsentscheidung bedeutet.

Stand 2026-09-21

Fachlose und Teillose

Das Gesetz kennt zwei Arten der Aufteilung, und sie folgen unterschiedlichen Logiken. Teillose teilen die Menge auf: dieselbe Leistung wird in mehreren Paketen vergeben, etwa nach Bauabschnitten, nach Gebäuden, nach Regionen oder nach Zeitabschnitten. Fachlose teilen nach Art oder Fachgebiet auf: jedes Gewerk wird getrennt vergeben, also Rohbau, Dachdeckerarbeiten, Elektro, Heizung und Sanitär, Maler, Bodenbelag jeweils für sich.

Für einen Handwerksbetrieb ist das Fachlos der entscheidende Zugang, weil es in der Regel genau dem entspricht, was der Betrieb ohnehin anbietet, während der Gesamtauftrag Leistungen aus fünf oder zehn anderen Gewerken enthält. Teillose helfen zusätzlich bei der Kapazität: ein Bauabschnitt ist personell und finanziell erreichbar, wo das Gesamtvolumen es nicht wäre.

§ 97a Absatz 1 GWB formuliert das als Regel: Leistungen sind in der Menge aufgeteilt, also in Teillosen, und getrennt nach Art oder Fachgebiet, also in Fachlosen, zu vergeben. Ergänzt wird das durch den allgemeinen Grundsatz in § 97 Absatz 4 GWB, wonach mittelständische Interessen bei der Vergabe öffentlicher Aufträge vornehmlich zu berücksichtigen sind. Beide Vorschriften zusammen machen die Aufteilung zum Normalfall und die gemeinsame Vergabe zur begründungsbedürftigen Ausnahme.

• Teillos: dieselbe Leistung in mehreren Mengenpaketen
• Fachlos: getrennte Vergabe nach Gewerk oder Fachgebiet
• Gesamtvergabe: mehrere Lose gemeinsam an einen Auftragnehmer

Wann eine Gesamtvergabe zulässig ist

Mehrere Teil- oder Fachlose dürfen nach § 97a Absatz 2 GWB zusammen vergeben werden, wenn wirtschaftliche oder technische Gründe dies erfordern. Das Wort erfordern ist der Kern der Vorschrift. Es genügt nicht, dass eine gemeinsame Vergabe für die Vergabestelle bequemer oder der Verwaltungsaufwand geringer wäre. Verlangt wird, dass die Aufteilung an einem sachlichen Hindernis scheitert, etwa an unteilbaren technischen Schnittstellen oder an einer Gewährleistung, die sich nicht sinnvoll trennen lässt.

Der Auftraggeber muss diese Abwägung treffen und dokumentieren. Die Gründe gehören in den Vergabevermerk, und sie müssen auf den konkreten Auftrag bezogen sein. Eine pauschale Begründung, die für jedes Bauvorhaben gleichermaßen passen würde, trägt eine Gesamtvergabe nicht. Diese Dokumentationspflicht ist der Grund, warum sich eine Gesamtvergabe im Nachprüfungsverfahren angreifen lässt.

Seit einer Gesetzesänderung gibt es zusätzlich einen engen Sondertatbestand: nach § 97a Absatz 3 GWB dürfen Lose auch aus zeitlichen Gründen zusammen vergeben werden, aber nur bei Infrastrukturvorhaben oberhalb einer bestimmten Wertgrenze, die an den doppelten Schwellenwert anknüpft, und nur wenn sie aus dem Sondervermögen Infrastruktur und Klimaneutralität finanziert werden oder zur Verkehrsinfrastruktur im Sinne der Vorschrift gehören. Für gewöhnliche Hochbau-, Sanierungs- oder Dienstleistungsvergaben einer Kommune greift diese Ausnahme nicht.

Was das für einen Mittelstandsbetrieb bedeutet

Der praktische Nutzen der Losaufteilung ist einfach zu beschreiben: ein einzelnes Los ist häufig erreichbar, wo der Gesamtauftrag es nicht ist. Das betrifft nicht nur die Kapazität, sondern auch die Eignungsanforderungen. Eignungskriterien müssen in einem angemessenen Verhältnis zum Auftragswert stehen, und der maßgebliche Wert ist bei einer losweisen Vergabe der Wert des jeweiligen Loses. Ein geforderter Mindestumsatz fällt für ein Fachlos deshalb deutlich niedriger aus als für das ganze Projekt.

Wird ein Auftrag dagegen als Ganzes vergeben, bleibt dem spezialisierten Betrieb meist nur die Rolle des Nachunternehmers eines Generalunternehmers. Das Gesetz sieht dafür einen Ausgleich vor: im Fall einer zulässigen Gesamtvergabe können Auftraggeber den Auftragnehmer nach § 97a Absatz 5 GWB verpflichten, bei der Erteilung von Unteraufträgen die Interessen kleiner und mittlerer Unternehmen besonders zu berücksichtigen. Ob eine solche Auflage gemacht wurde, steht in den Vergabeunterlagen.

Wer eine Gesamtvergabe für unzulässig hält, kann das im Verfahren rügen, und zwar bevor die Angebotsfrist abgelaufen ist. Eine Rüge nach der Zuschlagserteilung kommt zu spät. Die Entscheidung über die Losaufteilung fällt früh, in der Regel bereits mit der Bekanntmachung, und genau dort ist sie auch erkennbar.

Der Gesamtwert entscheidet über das anwendbare Recht

Ein häufiges Missverständnis betrifft den Auftragswert. Auch wenn die Lose getrennt vergeben werden, zählt für die Frage, welches Recht gilt, der geschätzte Gesamtwert aller Lose. § 3 Absatz 7 VgV sagt das für Bauvorhaben und Dienstleistungen ausdrücklich: erreicht oder überschreitet der Gesamtwert den maßgeblichen Schwellenwert, gilt die Vergabeverordnung für die Vergabe jedes einzelnen Loses. Ein kleines Fachlos kann damit ein europaweites Verfahren sein.

Das ist für Bieter eine gute Nachricht, denn oberhalb der Schwellenwerte gelten die strengeren Verfahrensregeln und der Rechtsschutz vor den Vergabekammern auch für das kleinste Los. So erklärt sich, warum ein Auftrag über wenige zehntausend Euro EU-weit bekannt gemacht wird.

Von dieser Regel gibt es eine eng begrenzte Ausnahme. Nach § 3 Absatz 9 VgV darf der Auftraggeber bei einzelnen Losen abweichen, wenn der geschätzte Nettowert des betreffenden Loses bei Liefer- und Dienstleistungen unter 80 000 Euro und bei Bauleistungen unter 1 Million Euro liegt und die Summe der Nettowerte dieser Lose 20 Prozent des Gesamtwertes aller Lose nicht übersteigt. Diese sogenannten Bagatelllose werden dann nach nationalem Recht vergeben. Umgekehrt darf ein Auftrag nicht unterteilt werden, um die Anwendung des Vergaberechts zu umgehen.

Die Losstruktur in der Bekanntmachung lesen

Eine Bekanntmachung mit mehreren Losen enthält für jedes Los eine eigene Beschreibung, oft mit eigener Losnummer, eigenem Leistungsumfang und eigener Ausführungszeit. Wichtig ist die Frage, wie viele Lose ein Bieter überhaupt gewinnen kann. § 30 VgV überlässt das dem Auftraggeber: er legt fest, ob Angebote nur für ein Los, für mehrere oder für alle Lose eingereicht werden dürfen, und er kann die Zahl der Lose begrenzen, für die ein einzelner Bieter den Zuschlag erhalten kann.

Diese Vorgaben müssen in der Auftragsbekanntmachung oder in der Aufforderung zur Interessensbestätigung stehen. Ist eine Höchstzahl festgelegt, muss der Auftraggeber zusätzlich in den Vergabeunterlagen angeben, nach welchen objektiven und nichtdiskriminierenden Kriterien er entscheidet, welche Lose ein Bieter bekommt, wenn er nach den Zuschlagskriterien eigentlich mehr gewinnen würde als erlaubt. Wer auf mehrere Lose bietet, sollte diese Kriterien vorher lesen, weil sie die Reihenfolge bestimmen.

Der Auftraggeber kann sich nach § 30 Absatz 3 VgV auch vorbehalten, mehrere oder alle Lose an einen Bieter zu vergeben, wenn er das in der Bekanntmachung angegeben und die kombinierbaren Lose oder Losgruppen benannt hat. Für die eigene Kalkulation heißt das: nur auf so viele Lose bieten, wie sich parallel auch ausführen lassen. Ein gewonnenes Los, das dann nicht bedient werden kann, gefährdet die Zuverlässigkeit für künftige Verfahren.

• Zahl der Lose je Bieter in der Bekanntmachung prüfen
• Kriterien für die Loszuteilung in den Vergabeunterlagen lesen
• eigene Kapazität je Los realistisch gegenrechnen
• Ausführungszeiten der Lose auf Überschneidungen prüfen

Was sich über die Größe der offenen Verfahren sagen lässt

Nur 500 der 9432 offenen Bekanntmachungen nennen einen Auftragswert, also 5,3 Prozent. Ob ein Auftrag in Lose aufgeteilt wurde oder ob eine Rahmenvereinbarung den Gesamtbedarf mehrerer Jahre bündelt, lässt sich aus der Bekanntmachung deshalb häufig nicht ablesen und steht erst in den Vergabeunterlagen.

Gezählt über 9432 offene Bekanntmachungen im Index, Stand 2026-09-21. Der Bestand wird jede Nacht neu aufgebaut, die Zahlen ändern sich also täglich.