Vergaberecht erklärt

Wie Rahmenvereinbarungen den Markt binden

Eine Rahmenvereinbarung legt die Bedingungen fest, zu denen ein Auftraggeber über einen bestimmten Zeitraum Einzelaufträge vergibt. Sie verpflichtet ihn nicht, eine bestimmte Menge abzunehmen, entscheidet aber darüber, wer in diesem Zeitraum überhaupt liefern darf. Wer das Verfahren zum Abschluss der Rahmenvereinbarung verpasst, ist bis zu deren Ende außen vor.

Stand 2026-09-21

Was eine Rahmenvereinbarung regelt

Die Definition steht in § 103 Absatz 5 Satz 1 GWB: „Rahmenvereinbarungen sind Vereinbarungen zwischen einem oder mehreren öffentlichen Auftraggebern oder Sektorenauftraggebern und einem oder mehreren Unternehmen, die dazu dienen, die Bedingungen für die öffentlichen Aufträge, die während eines bestimmten Zeitraums vergeben werden sollen, festzulegen, insbesondere in Bezug auf den Preis.“ Satz 2 ergänzt, dass für die Vergabe von Rahmenvereinbarungen, soweit nichts anderes bestimmt ist, dieselben Vorschriften gelten wie für die Vergabe entsprechender öffentlicher Aufträge.

Die Rahmenvereinbarung ist damit kein Auftrag über eine bestimmte Menge, sondern ein Konditionengerüst. § 21 Absatz 1 VgV sagt dazu, dass das in Aussicht genommene Auftragsvolumen so genau wie möglich zu ermitteln und bekannt zu geben ist, aber nicht abschließend festgelegt werden muss. Für einen Bieter heißt das: Der Auftraggeber nennt eine Größenordnung, garantiert aber keine Abnahme.

Dieselbe Vorschrift enthält eine Schranke, die in der Praxis oft übersehen wird. § 21 Absatz 1 Satz 3 VgV bestimmt, dass eine Rahmenvereinbarung nicht missbräuchlich oder in einer Art angewendet werden darf, die den Wettbewerb behindert, einschränkt oder verfälscht. Eine Rahmenvereinbarung darf also nicht dazu dienen, den Markt dauerhaft von Wettbewerb abzuschirmen.

Laufzeit und Auftragswert

Die zeitliche Grenze regelt § 21 Absatz 6 VgV: „Die Laufzeit einer Rahmenvereinbarung darf höchstens vier Jahre betragen, es sei denn, es liegt ein im Gegenstand der Rahmenvereinbarung begründeter Sonderfall vor.“ Die vier Jahre sind damit die Regel, die Ausnahme muss im Gegenstand der Vereinbarung selbst begründet sein und nicht in der Bequemlichkeit der Beschaffungsstelle. Wie lange eine solche Ausnahme laufen darf, gibt die Vorschrift nicht zahlenmäßig vor.

Für die Frage, ob überhaupt europaweit ausgeschrieben werden muss, zählt nicht der einzelne Abruf. § 3 Absatz 4 VgV stellt klar: „Der Wert einer Rahmenvereinbarung oder eines dynamischen Beschaffungssystems wird auf der Grundlage des geschätzten Gesamtwertes aller Einzelaufträge berechnet, die während der gesamten Laufzeit einer Rahmenvereinbarung oder eines dynamischen Beschaffungssystems geplant sind.“

Das hat zwei Folgen. Erstens landen viele Beschaffungen, die als Einzelauftrag klein wirken, in der Summe oberhalb der Schwellenwerte und damit im europaweiten Verfahren. Zweitens kalkuliert man ein Angebot auf eine Rahmenvereinbarung über einen langen Zeitraum. Preisgleitklauseln, Materialpreisrisiken und Kapazitätsbindung sind hier Teil der Angebotsentscheidung und keine Nebensache.

Einzelaufträge ohne neues Vergabeverfahren

Der eigentliche Hebel liegt darin, wie die Einzelaufträge vergeben werden. Nach § 21 Absatz 2 VgV erfolgt die Einzelauftragsvergabe ausschließlich zwischen den in der Auftragsbekanntmachung oder der Aufforderung zur Interessensbestätigung genannten öffentlichen Auftraggebern und denjenigen Unternehmen, die zum Zeitpunkt des Abschlusses des Einzelauftrags Vertragspartei der Rahmenvereinbarung sind. Wesentliche Änderungen an den Bedingungen der Rahmenvereinbarung sind dabei nicht zulässig.

Damit ist der Kreis der möglichen Auftragnehmer für die gesamte Laufzeit geschlossen. Ein Betrieb, der nicht Vertragspartei ist, kann sich auf einen Einzelauftrag nicht bewerben, auch nicht mit einem besseren Preis. Genau deshalb entscheidet das Verfahren zum Abschluss der Rahmenvereinbarung über den Marktzugang und nicht der spätere Abruf.

Bei Rahmenvereinbarungen mit mehreren Unternehmen kommt der erneute Wettbewerb ins Spiel. § 21 Absatz 4 Nummer 3 VgV sieht vor, dass die Einzelaufträge, sofern nicht alle Bedingungen zur Erbringung der Leistung in der Rahmenvereinbarung festgelegt sind, mittels eines erneuten Vergabeverfahrens zwischen den Unternehmen vergeben werden, die Parteien der Rahmenvereinbarung sind. Dieser interne Wettbewerb wird üblicherweise Mini-Wettbewerb genannt.

Die möglichen Zuschnitte

§ 21 VgV kennt mehrere Gestaltungen, und welche gewählt wurde, steht in der Auftragsbekanntmachung oder den Vergabeunterlagen. Wird die Rahmenvereinbarung mit nur einem Unternehmen geschlossen, werden die Einzelaufträge nach § 21 Absatz 3 VgV entsprechend den Bedingungen der Rahmenvereinbarung vergeben; der Auftraggeber kann das Unternehmen in Textform nach § 126b BGB auffordern, sein Angebot erforderlichenfalls zu vervollständigen.

Bei mehreren Unternehmen unterscheidet § 21 Absatz 4 VgV drei Wege: die Vergabe ohne erneutes Vergabeverfahren, wenn alle Bedingungen der Leistungserbringung und die objektiven Bedingungen für die Auswahl der ausführenden Unternehmen festgelegt sind, die gemischte Form, bei der teils direkt und teils nach erneutem Wettbewerb vergeben wird, und den erneuten Wettbewerb, wenn nicht alle Bedingungen feststehen.

Für den Mini-Wettbewerb gibt § 21 Absatz 5 VgV den Ablauf vor: Der Auftraggeber konsultiert vor Vergabe jedes Einzelauftrags in Textform die Unternehmen, die in der Lage sind, den Auftrag auszuführen, setzt eine ausreichende Frist für die Angebotsabgabe, die Angebote sind in Textform einzureichen und dürfen bis zum Ablauf der Einreichungsfrist nicht geöffnet werden, und der Zuschlag geht an das jeweils wirtschaftlichste Angebot nach den bereits bekannt gegebenen Zuschlagskriterien.

• eine Rahmenvereinbarung mit einem einzigen Unternehmen
• mehrere Unternehmen ohne erneuten Wettbewerb bei feststehenden Bedingungen
• mehrere Unternehmen mit erneutem Wettbewerb je Einzelauftrag
• die gemischte Form aus Direktabruf und Mini-Wettbewerb
• losweise unterschiedliche Ausgestaltung innerhalb einer Vereinbarung

Was das für einen Betrieb bedeutet

Die wichtigste Konsequenz ist zeitlicher Natur. Eine Rahmenvereinbarung bindet einen Beschaffungsbedarf über Jahre, und der Einstieg ist nur zu Beginn möglich. Wer die Bekanntmachung übersieht, verliert nicht einen Auftrag, sondern den Zugang zu einem Abnehmer für die gesamte Laufzeit. Die laufende Beobachtung der Bekanntmachungen im eigenen Gewerk ist deshalb bei Rahmenvereinbarungen wertvoller als bei Einzelvergaben.

Die zweite Konsequenz betrifft die Kalkulation. Weil keine Abnahmemenge zugesichert ist, trägt der Auftragnehmer das Mengenrisiko in beide Richtungen: Der Abruf kann deutlich unter der genannten Größenordnung bleiben, er kann sie aber auch ausschöpfen und Kapazität binden, die anderweitig verplant war. Das in Aussicht genommene Volumen ist eine Schätzung, kein Versprechen.

Die dritte Konsequenz ist organisatorisch. Bei einer Rahmenvereinbarung mit mehreren Unternehmen und erneutem Wettbewerb endet die Arbeit nicht mit dem Zuschlag auf die Rahmenvereinbarung. Dann folgen über Jahre hinweg kurzfristige Abrufverfahren in Textform, teilweise mit knappen Fristen. Wer die Zuständigkeit dafür im Betrieb nicht klar zuordnet, verliert Einzelaufträge, für die er bereits qualifiziert ist.

Was sich über die Größe der offenen Verfahren sagen lässt

Nur 500 der 9432 offenen Bekanntmachungen nennen einen Auftragswert, also 5,3 Prozent. Ob ein Auftrag in Lose aufgeteilt wurde oder ob eine Rahmenvereinbarung den Gesamtbedarf mehrerer Jahre bündelt, lässt sich aus der Bekanntmachung deshalb häufig nicht ablesen und steht erst in den Vergabeunterlagen.

Gezählt über 9432 offene Bekanntmachungen im Index, Stand 2026-09-21. Der Bestand wird jede Nacht neu aufgebaut, die Zahlen ändern sich also täglich.