Vergaberecht erklärt

Aus Preis und Qualität wird eine Rangfolge: die Bewertungsmatrix

Der Zuschlag geht nicht an das billigste, sondern an das wirtschaftlichste Angebot. Wie aus Preis und Qualität eine Rangfolge wird, entscheidet die Bewertungsmatrix, und sie steht vor der Angebotsabgabe fest. § 127 GWB und § 58 VgV legen dabei fest, was veröffentlicht werden muss und wie weit die Vergabestelle gehen darf. Wer die Matrix liest, bevor er kalkuliert, sieht, wo Punkte überhaupt zu holen sind.

Stand 2026-09-21

Das wirtschaftlichste Angebot, nicht das billigste

§ 127 Absatz 1 GWB bestimmt, dass der Zuschlag auf das wirtschaftlichste Angebot erteilt wird und sich dieses nach dem besten Preis-Leistungs-Verhältnis bestimmt. Neben Preis oder Kosten dürfen qualitative, umweltbezogene und soziale Aspekte berücksichtigt werden. § 58 Absatz 2 VgV führt das aus und nennt unter anderem Qualität und technischen Wert, die Zugänglichkeit der Leistung, die Organisation, Qualifikation und Erfahrung des eingesetzten Personals, Kundendienst und Lieferbedingungen sowie Aspekte der digitalen Souveränität.

Der Preis darf weiterhin das einzige Kriterium sein. Bei einem klar beschriebenen Bauteil oder einem standardisierten Verbrauchsartikel ist das oft sachgerecht, weil die Leistung über das Leistungsverzeichnis bereits vollständig festgelegt ist. Die Umkehrung ist ebenfalls zulässig: Nach § 58 Absatz 2 Satz 3 VgV kann der Auftraggeber Festpreise vorgeben, sodass ausschließlich nach qualitativen, umweltbezogenen oder sozialen Kriterien entschieden wird. Bei freiberuflichen Leistungen mit gebundenem Honorar ist genau das der Normalfall.

Die Kriterien müssen nach § 127 Absatz 3 GWB mit dem Auftragsgegenstand in Verbindung stehen. Diese Verbindung besteht auch dann, wenn sich ein Kriterium auf Herstellung, Bereitstellung, Handel oder Entsorgung bezieht, also auf ein anderes Stadium im Lebenszyklus, selbst wenn es die materiellen Eigenschaften nicht berührt. Allgemeine Referenzen oder Umsatzzahlen gehören dagegen in die Eignungsprüfung und nicht in die Wertung der Angebote.

Was vorher bekannt gegeben werden muss

§ 127 Absatz 5 GWB verlangt, dass die Zuschlagskriterien und deren Gewichtung in der Auftragsbekanntmachung oder den Vergabeunterlagen aufgeführt werden. § 58 Absatz 3 VgV ergänzt, wie das geschehen darf: Die Gewichtung kann auch als Spanne angegeben werden, deren Bandbreite angemessen sein muss. Ist eine Gewichtung aus objektiven Gründen nicht möglich, nennt der Auftraggeber die Kriterien in absteigender Rangfolge. Eine Bekanntgabe erst nach Angebotsöffnung ist in keiner Variante zulässig.

Hinzu kommt die Anforderung aus § 127 Absatz 4 GWB: Die Kriterien müssen so festgelegt und bestimmt sein, dass wirksamer Wettbewerb gewährleistet ist, der Zuschlag nicht willkürlich erteilt werden kann und wirksam überprüfbar bleibt, ob und inwieweit die Angebote die Kriterien erfüllen. Sind Nebenangebote zugelassen, müssen die Kriterien auf Haupt- und Nebenangebote gleichermaßen anwendbar sein. Diese Vorgaben sind der Maßstab jeder Nachprüfung.

Die gängigen Rechenmodelle

Drei Modelle beherrschen die Praxis. Die einfache Richtwertmethode bildet aus Leistungspunkten und Preis eine Kennzahl, meist Punkte geteilt durch Preis; das höchste Ergebnis gewinnt. Die erweiterte Richtwertmethode bildet zunächst dieselbe Kennzahl, nimmt dann alle Angebote in eine Entscheidungsmenge auf, die innerhalb einer vorher festgelegten Spanne um den besten Wert liegen, und entscheidet innerhalb dieser Menge nach einer zweiten, ebenfalls vorher bekannten Regel, etwa nach der höchsten Leistungspunktzahl.

Das dritte Modell ist die gewichtete Punktbewertung. Qualitätskriterien werden benotet, der Preis wird über eine Formel in Punkte umgerechnet, beide Teile werden mit ihren Prozentanteilen multipliziert und addiert. Entscheidend ist hier die Preisformel. Sie kann linear auf das günstigste Angebot bezogen sein, auf einen Referenzwert oder auf die Spanne zwischen niedrigstem und höchstem Angebot. Jede dieser Formeln verteilt dieselben Angebote anders, ohne dass sich an den Angeboten etwas ändert.

• einfache Richtwertmethode mit Kennzahl aus Punkten und Preis
• erweiterte Richtwertmethode mit Entscheidungsmenge und zweiter Regel
• gewichtete Punktbewertung mit ausformulierter Preispunkteformel
• Notenmodelle mit beschriebenen Erfüllungsgraden je Stufe
• Preis als alleiniges Kriterium bei vollständig beschriebener Leistung

Was das Modell mit dem Preis macht

Bei der einfachen Richtwertmethode wirkt jeder Prozentpunkt Preisnachlass unmittelbar auf die Kennzahl. Wer zehn Prozent günstiger anbietet, muss qualitativ nicht zehn Prozent besser sein. Bei einer gewichteten Punktbewertung mit Bezug auf das günstigste Angebot hängt der eigene Punktabstand dagegen vom Verhalten der Mitbewerber ab: Ein einziges sehr niedriges Angebot kann allen anderen Preispunkte entziehen, obwohl sich am eigenen Preis nichts geändert hat.

Notenmodelle konzentrieren die Entscheidung auf wenige Stufen. Zwischen der Note drei und der Note vier liegt bei einer Gewichtung von 40 Prozent oft mehr Wertungssumme als zwischen zwei Angeboten mit fünf Prozent Preisunterschied. Deshalb lohnt der Blick auf die Stufenbeschreibung. Fehlt diese Beschreibung, ist der Erfüllungsgrad für den Bieter nicht kalkulierbar, und genau an dieser Stelle setzen die meisten Rügen an.

Wann eine Matrix angreifbar ist

Angreifbar wird eine Matrix, wenn die Wertungsregel selbst im Dunkeln bleibt: wenn die Gewichtung fehlt, wenn Unterkriterien erst bei der Wertung auftauchen, wenn eine Preisformel nicht genannt ist oder wenn die Bewertungsstufen keinen erkennbaren Inhalt haben. Der Bundesgerichtshof hat 2017 entschieden, dass ein Notenschema nicht in jedem Fall bis ins Detail vorab offengelegt werden muss, aber die Leistungsanforderungen müssen so klar sein, dass ein Bieter erkennen kann, worauf es dem Auftraggeber ankommt.

Für die Frist gilt § 160 Absatz 3 GWB: Verstöße, die aus der Bekanntmachung erkennbar sind, müssen spätestens bis zum Ablauf der Bewerbungs- oder Angebotsfrist gerügt werden, ebenso Verstöße, die erst in den Vergabeunterlagen erkennbar sind. Wer eine unklare Matrix erst nach der Absage angreift, ist mit diesem Einwand ausgeschlossen. Sonstige erkannte Verstöße sind innerhalb von zehn Kalendertagen zu rügen, und nach einer Nichtabhilfe bleiben 15 Kalendertage für den Nachprüfungsantrag.

Die Lesart für den Bieter

Rechnen Sie die Matrix rückwärts, bevor Sie kalkulieren. Multiplizieren Sie jedes Kriterium mit seiner Gewichtung und sehen Sie nach, wie viel Wertungssumme eine Stufe Verbesserung überhaupt bringt. Häufig hängen 15 Prozent der Gesamtwertung an einem dreiseitigen Konzept, das einen halben Tag Arbeit kostet, während zwei Prozent Preisnachlass den gleichen Effekt hätten und bares Geld kosten. Diese Rechnung entscheidet, wo der Aufwand hingehört.

Wichtig ist der Zeitpunkt. Leistungsbezogene Unterlagen, die in die Wertung nach den Zuschlagskriterien eingehen, dürfen nach § 56 Absatz 3 VgV nicht nachgefordert werden. Ein vergessenes Konzept ist damit endgültig verloren, anders als eine fehlende Eignungsbescheinigung. Prüfen Sie deshalb vor dem Absenden, ob jedes in der Matrix genannte Dokument tatsächlich im Angebot liegt, mit der geforderten Bezeichnung, im geforderten Format und innerhalb der vorgegebenen Seitenzahl.

Die Größenordnungen, soweit sie veröffentlicht werden

Preisfragen lassen sich nur an Größenordnungen beantworten. Von 9432 offenen Verfahren nennen 500 einen Auftragswert, das sind 5,3 Prozent. So verteilen sich diese 500:

Zwei Dinge folgen daraus. Erstens ist der veröffentlichte Wert eine Schätzung des Auftraggebers und kein Budget, an dem Sie Ihre Kalkulation ausrichten sollten. Zweitens fehlt er in der großen Mehrheit der Verfahren ganz, sodass die Frage, ob ein Preis ungewöhnlich niedrig ist, praktisch immer am Vergleich der eingegangenen Angebote entschieden wird und nicht an einer vorab bekannten Zahl.

Gezählt über 9432 offene Bekanntmachungen im Index, Stand 2026-09-21. Der Bestand wird jede Nacht neu aufgebaut, die Zahlen ändern sich also täglich.