Vergaberecht erklärt

Die funktionale Leistungsbeschreibung und was sie verschiebt

Bei einer funktionalen Ausschreibung sagt der Auftraggeber, welches Ergebnis er braucht, und überlässt den Weg dorthin den Bietern. Das verschiebt Planung, Mengenermittlung und Risiko in Ihr Angebot. Wer so kalkuliert wie bei einem Leistungsverzeichnis, verkalkuliert sich verlässlich.

Stand 2026-09-21

Zwei Arten, dieselbe Leistung zu beschreiben

§ 121 Absatz 1 GWB verlangt, den Auftragsgegenstand so eindeutig wie möglich zu beschreiben, damit alle Unternehmen ihn im gleichen Sinne verstehen und die Angebote verglichen werden können. Wie das geschieht, lässt das Gesetz offen. § 31 Absatz 2 VgV nennt zwei Wege: Leistungs- oder Funktionsanforderungen samt einer Beschreibung der zu lösenden Aufgabe, oder die Bezugnahme auf technische Anforderungen und Normen in festgelegter Rangfolge, dazu jede Kombination aus beidem.

Konstruktiv beschreibt der Auftraggeber das Wie: Positionen, Mengen, Materialien, Ausführungsarten, in der Regel als Leistungsverzeichnis. Funktional beschreibt er das Was und das Wozu: welches Ergebnis die Leistung erbringen muss, unter welchen Randbedingungen, mit welchen messbaren Eigenschaften. Bei Bauleistungen trennt die VOB/A das in zwei eigene Vorschriften, die Leistungsbeschreibung mit Leistungsverzeichnis in § 7b und die Leistungsbeschreibung mit Leistungsprogramm in § 7c.

Wann funktional beschrieben werden darf

Oberhalb der Schwellenwerte ist die funktionale Beschreibung kein Ausnahmefall. § 31 Absatz 2 Nummer 1 VgV stellt sie gleichberechtigt neben die Normbezugnahme, knüpft sie aber an zwei Bedingungen: die Anforderungen sind so genau wie möglich zu fassen, sie sollen ein klares Bild vom Auftragsgegenstand vermitteln und sie sollen hinreichend vergleichbare Angebote erwarten lassen. Genau daran misst eine Nachprüfungsinstanz die Ausschreibung.

Unterhalb der Schwellenwerte ist der Ton strenger. § 23 Absatz 1 UVgO verlangt, den Auftragsgegenstand so eindeutig und erschöpfend wie möglich zu beschreiben; das Wort erschöpfend fehlt in § 121 GWB. Bei Bauleistungen kommt hinzu, dass die VOB/A das Leistungsprogramm nach § 7c an einen sachlichen Grund bindet, nämlich daran, dass es zweckmäßig ist, die Bieter an der Planung zu beteiligen.

Unabhängig davon bleibt § 31 Absatz 6 VgV anwendbar. Der Verweis auf ein bestimmtes Fabrikat oder Verfahren ist nur ausnahmsweise zulässig und dann mit dem Hinweis zu versehen, dass gleichwertige Lösungen zugelassen sind. Gerade in funktionalen Unterlagen tauchen Fabrikatsnennungen als vermeintliche Beispiele auf; behandeln Sie sie als Mindeststandard und klären Sie die Gleichwertigkeit vor der Abgabe per Bieterfrage, nicht erst im Wertungsgespräch.

Was auf den Bieter übergeht

Bei der funktionalen Ausschreibung planen Sie selbst, und was Sie anbieten, schulden Sie. Mit dem Zuschlag wird Ihr Konzept Vertragsinhalt, beim Bauvertrag als geschuldeter Erfolg nach dem Werkvertragsrecht des § 631 BGB. Ein Fehler in der eigenen Mengenermittlung ist deshalb kein Anlass für einen Nachtrag, sondern ein Kalkulationsrisiko. Der Auftraggeber liefert keine Mengen, an denen sich eine spätere Abweichung festmachen ließe.

Prüfen Sie zuerst die Schnittstellen: welche Vorleistungen sind vorhanden, welcher Bestand wird übernommen, welche Genehmigungen liegen vor, wer trägt das Baugrundrisiko, welche Betriebszeiten sind einzuhalten. Alles, was der Auftraggeber nicht ausdrücklich ausnimmt, wird im Zweifel Ihrer Leistung zugerechnet. Bieterfragen sind hier keine Höflichkeit, sondern das einzige Mittel, die eigene Leistungsgrenze vor der Abgabe schriftlich und für alle Bieter gleich zu klären.

Wie unterschiedliche Angebote verglichen werden

Wenn jedes Angebot anders aussieht, kann der Preis allein nicht entscheiden. Der Zuschlag geht nach § 127 Absatz 1 GWB auf das wirtschaftlichste Angebot, bestimmt nach dem besten Preis-Leistungs-Verhältnis. § 58 Absatz 2 VgV nennt die zulässigen qualitativen Kriterien, darunter technischen Wert, Zweckmäßigkeit, Zugänglichkeit sowie Organisation und Erfahrung des eingesetzten Personals, wenn dessen Qualität die Ausführung erheblich beeinflussen kann.

Die Gewichtung ist nach § 58 Absatz 3 VgV in der Auftragsbekanntmachung oder den Vergabeunterlagen anzugeben, und § 127 Absatz 4 GWB verlangt Kriterien, die wirksamen Wettbewerb sichern, Willkür ausschließen und eine Überprüfung der Bewertung erlauben. Für Sie ist die Bewertungsmatrix deshalb der wichtigste Teil der Unterlagen: sie sagt, welche Eigenschaften Ihrer Lösung Punkte bringen. Wer ohne sie kalkuliert, optimiert auf den falschen Zielwert.

Das Verhältnis zum Nebenangebot

Ein Nebenangebot weicht von der Leistungsbeschreibung ab. Eine funktionale Beschreibung lässt die Abweichung dagegen schon im Hauptangebot zu, solange das geforderte Ergebnis erreicht wird. Beides kann nebeneinander stehen: § 35 Absatz 1 VgV verlangt die Angabe in der Bekanntmachung, ob Nebenangebote zugelassen, vorgeschrieben oder ausgeschlossen sind, und § 35 Absatz 2 VgV verpflichtet den Auftraggeber, dafür Mindestanforderungen festzulegen.

Die Zuordnung entscheidet über den Ausschluss. Bleibt Ihre Lösung innerhalb des funktionalen Rahmens, gehört sie ins Hauptangebot. Geht sie darüber hinaus, ist sie ein Nebenangebot und nur verwertbar, wenn es zugelassen ist und die Mindestanforderungen erfüllt sind; sonst greift § 57 Absatz 1 Nummer 6 VgV. Unterhalb der Schwellenwerte gilt zusätzlich § 25 UVgO: fehlt eine Angabe zu Nebenangeboten, sind sie nicht zugelassen.

Die Kalkulation einer funktionalen Ausschreibung

Rechnen Sie mit einem Vielfachen des üblichen Aufwands. Sie ermitteln Mengen selbst, wählen ein System, prüfen Normen und Genehmigungsfähigkeit und bepreisen erst danach. Halten Sie jede Annahme schriftlich fest und legen Sie die tragenden Annahmen dem Angebot bei, soweit die Unterlagen das erlauben. Ohne dokumentierte Grundlage lässt sich später weder eine Änderung des Auftraggebers noch eine abweichende Bestandssituation sauber abgrenzen.

Zwei Punkte werden regelmäßig übersehen. Erstens erstattet § 77 Absatz 1 VgV die Kosten der Angebotserstellung nicht; nur wenn der Auftraggeber bei Planungsleistungen außerhalb eines Planungswettbewerbs Lösungsvorschläge verlangt, ist nach § 77 Absatz 2 VgV eine angemessene Vergütung für alle Bewerber festzusetzen. Zweitens sind spätere Anpassungen an den Grenzen des § 132 GWB für Auftragsänderungen zu messen, und eine selbst verantwortete Lücke im eigenen Konzept ist dort kein Argument.

Wo eine funktionale Beschreibung überhaupt in Frage kommt

Funktional beschrieben wird vor allem dort, wo der Auftraggeber ein Ergebnis kaufen will und nicht einzelne Positionen. So verteilen sich die Leistungsarten im offenen Bestand:

Auf Bauleistungen entfallen 3404 der 9068 offenen Verfahren, und dort ist die Leistungsbeschreibung nach Positionen der Regelfall. Die funktionale Variante ist die Ausnahme, die begründet werden muss. Ob ein konkretes Verfahren funktional ausgeschrieben ist, steht nicht in der Bekanntmachung, sondern erst in den Vergabeunterlagen.

Gezählt über 9070 offene Bekanntmachungen im Index, Stand 2026-09-21. Der Bestand wird jede Nacht neu aufgebaut, die Zahlen ändern sich also täglich.