Vergaberecht erklärt

Das Verhandlungsverfahren

Im Verhandlungsverfahren darf über den Inhalt des Angebots gesprochen werden, und genau das macht es zur Ausnahme. Oberhalb der Schwellenwerte steht es nicht zur freien Wahl, sondern nur unter gesetzlich benannten Voraussetzungen. Wer eingeladen wird, sollte trotzdem so kalkulieren, als gäbe es keine zweite Runde.

Stand 2026-09-23

Wann es überhaupt zulässig ist

Nach Paragraf 14 Absatz 2 der Vergabeverordnung stehen dem Auftraggeber nur das offene und das nicht offene Verfahren nach seiner Wahl zur Verfügung. Die übrigen Verfahrensarten sind zulässig, soweit gesetzliche Bestimmungen oder die Absätze 3 und 4 es gestatten. Das Verhandlungsverfahren ist damit begründungsbedürftig, und die Begründung gehört in die Vergabeakte.

Absatz 3 nennt die Fälle für das Verhandlungsverfahren mit Teilnahmewettbewerb, darunter Leistungen, die ohne Anpassung verfügbarer Lösungen nicht erfüllt werden können, Aufträge mit konzeptionellen oder innovativen Lösungen und Aufträge, die wegen ihrer Komplexität oder ihres finanziellen oder rechtlichen Rahmens nicht ohne vorherige Verhandlungen vergeben werden können. Absatz 4 regelt die engeren Fälle ohne Teilnahmewettbewerb, etwa wenn in einem vorangegangenen offenen oder nicht offenen Verfahren keine oder keine geeigneten Angebote eingegangen sind, wenn die Leistung aus technischen Gründen oder wegen ausschließlicher Rechte nur von einem bestimmten Unternehmen erbracht werden kann, oder wenn äußerst dringliche Gründe vorliegen, die der Auftraggeber nicht zu vertreten hat.

Mit und ohne Teilnahmewettbewerb

Mit Teilnahmewettbewerb verläuft der Einstieg wie im nicht offenen Verfahren. Der Auftraggeber fordert eine unbeschränkte Anzahl von Unternehmen öffentlich zur Abgabe von Teilnahmeanträgen auf, jedes interessierte Unternehmen kann sich bewerben, und mit dem Antrag werden die nach Paragraf 48 Absatz 1 geforderten Eignungsunterlagen übermittelt. Danach fordert er die ausgewählten Unternehmen zur Abgabe eines Erstangebots auf.

Ohne Teilnahmewettbewerb entfällt die öffentliche Stufe vollständig. Nach Paragraf 17 Absatz 5 ergeht unmittelbar eine Aufforderung an die vom Auftraggeber ausgewählten Unternehmen. Für Bieter ist ein Satz dieser Vorschrift entscheidend: der Auftraggeber soll zwischen den aufgeforderten Unternehmen wechseln und in geeigneten Fällen junge sowie kleine und mittlere Unternehmen auffordern, und eine Begründung dafür ist nicht erforderlich.

Die Fristen

Beim Verhandlungsverfahren mit Teilnahmewettbewerb beträgt die Teilnahmefrist nach Absatz 2 mindestens 30 Tage ab dem Tag nach der Absendung der Auftragsbekanntmachung, bei hinreichend begründeter Dringlichkeit nach Absatz 3 mindestens 15 Tage. Die Frist für den Eingang der Erstangebote beträgt nach Absatz 6 ebenfalls mindestens 30 Tage ab der Aufforderung zur Angebotsabgabe.

Von dieser Angebotsfrist gibt es drei Abweichungen. Mit Ausnahme oberster Bundesbehörden kann sie nach Absatz 7 im gegenseitigen Einvernehmen festgelegt werden, sofern alle Bewerber dieselbe Frist erhalten, und ohne Einvernehmen beträgt sie mindestens zehn Tage. Bei begründeter Dringlichkeit sind nach Absatz 8 ebenfalls zehn Tage möglich, und wer elektronische Angebote akzeptiert, darf nach Absatz 9 um fünf Tage verkürzen.

• Teilnahmefrist mindestens 30 Tage, bei Dringlichkeit 15
• Erstangebotsfrist mindestens 30 Tage nach der Aufforderung
• Ohne Einvernehmen über die Frist mindestens zehn Tage
• Fünf Tage weniger bei elektronischer Angebotsabgabe

Worüber verhandelt wird und worüber nicht

Paragraf 17 Absatz 10 zieht die Grenze. Der Auftraggeber verhandelt über die Erstangebote und alle Folgeangebote mit dem Ziel, sie inhaltlich zu verbessern. Ausgenommen sind die endgültigen Angebote, über die nicht mehr verhandelt wird. Verhandelt werden darf über den gesamten Angebotsinhalt, mit Ausnahme der in den Vergabeunterlagen festgelegten Mindestanforderungen und der Zuschlagskriterien.

Diese beiden Ausnahmen sind der Kern des Verfahrens. Die Mindestanforderungen stehen fest, sie sind der Boden, unter den kein Angebot fallen darf. Die Zuschlagskriterien stehen ebenfalls fest, damit sich die Regeln der Bewertung während des Verfahrens nicht verschieben. Alles dazwischen, einschließlich des Preises, ist verhandelbar, und der Auftraggeber muss dabei nach Absatz 13 alle Bieter gleichbehandeln.

Der Vorbehalt auf das Erstangebot

Die praktisch wichtigste Vorschrift dieses Textes steht in Absatz 11. Der Auftraggeber kann den Auftrag auf der Grundlage der Erstangebote vergeben, ohne überhaupt in Verhandlungen einzutreten, wenn er sich diese Möglichkeit in der Auftragsbekanntmachung oder in der Aufforderung zur Interessensbestätigung vorbehalten hat. Ein Hinweis darauf findet sich regelmäßig in demselben Abschnitt der Bekanntmachung, der die Verfahrensart nennt, und er ist leicht zu überlesen, weil er wie eine Formalie aussieht.

Für die Kalkulation heißt das: ein Erstangebot ist nur dann ein Zwischenstand, wenn dieser Vorbehalt nicht erklärt wurde. Ist er erklärt, kann das Erstangebot das einzige sein, das je bewertet wird. Der Satz steht in der Bekanntmachung und kostet eine Minute Lesezeit. Wer ihn übersieht und bewusst mit Verhandlungsspielraum kalkuliert, kann ein Verfahren verlieren, das er inhaltlich gewonnen hätte.

Was ein Betrieb daraus mitnimmt

Das Erstangebot wird vollständig und auskömmlich kalkuliert, nicht als Eröffnung. Der Verhandlungsspielraum ist eine Möglichkeit, kein Anspruch, und er endet spätestens beim endgültigen Angebot. Wer Reserven einplant, plant sie für den Fall ein, dass tatsächlich verhandelt wird, und nicht als Ersatz für eine belastbare Grundkalkulation. Ein bewusst zu niedriges Erstangebot in der Erwartung, später nachbessern zu können, ist in diesem Verfahren die riskanteste aller Annahmen.

Zwei weitere Punkte lohnen die Aufmerksamkeit. Der Auftraggeber kann die Verhandlungen nach Absatz 12 in aufeinanderfolgenden Phasen führen und dabei die Zahl der Angebote anhand der Zuschlagskriterien verringern, sofern er darauf hingewiesen hat. Und vertrauliche Informationen eines Bieters darf er nach Absatz 13 nicht ohne dessen Zustimmung weitergeben, wobei eine Zustimmung nur für bestimmte Informationen und nicht allgemein erteilt werden darf.

Wie oft das Verhandlungsverfahren tatsächlich vorkommt

Beide Verfahrensarten brauchen einen gesetzlichen Zulassungsgrund, und das ist im Bestand deutlich zu sehen. So verteilen sich die Verfahrensarten über die europaweiten Bekanntmachungen:

Auf Verhandlungsverfahren entfallen 53 von 8009 Verfahren, gegenüber 7927 offenen Verfahren.

Diese Zahlen zeigen allerdings nur die Verfahren, die überhaupt bekannt gemacht werden. Ein Verhandlungsverfahren ohne Teilnahmewettbewerb erscheint vorher in keiner Liste, weil es keine öffentliche Aufforderung gibt. Der tatsächliche Anteil verhandelter Vergaben liegt deshalb höher als der hier sichtbare.

Gezählt über 8883 offene Bekanntmachungen im Index, Stand 2026-09-22. Der Bestand wird jede Nacht neu aufgebaut, die Zahlen ändern sich also täglich.