Vergaberecht erklärt

Das nicht offene Verfahren

Das nicht offene Verfahren trennt die Auswahl der Unternehmen von der Bewertung der Angebote. Wer die erste Stufe nicht übersteht, gibt kein Angebot ab und erfährt auch nicht, ob sein Preis gereicht hätte. Damit verschiebt sich das Gewicht von der Kalkulation auf die Darstellung der eigenen Eignung.

Stand 2026-09-23

Die zwei Stufen

Nach Paragraf 16 Absatz 1 der Vergabeverordnung fordert der Auftraggeber zunächst eine unbeschränkte Anzahl von Unternehmen im Rahmen eines Teilnahmewettbewerbs öffentlich zur Abgabe von Teilnahmeanträgen auf. Jedes interessierte Unternehmen kann einen solchen Antrag stellen und übermittelt dabei die nach Paragraf 48 Absatz 1 geforderten Unterlagen zur Prüfung seiner Eignung.

Erst danach folgt die zweite Stufe. Nach Absatz 4 können nur diejenigen Unternehmen ein Angebot einreichen, die nach Prüfung der übermittelten Informationen dazu aufgefordert werden. Die öffentliche Bekanntmachung betrifft also die Teilnahme, nicht das Angebot. Wer die Aufforderung nicht erhält, ist aus dem Verfahren, ohne je einen Preis genannt zu haben.

Zwei Fristen statt einer

Die Teilnahmefrist beträgt nach Absatz 2 mindestens 30 Tage ab dem Tag nach der Absendung der Auftragsbekanntmachung, bei hinreichend begründeter Dringlichkeit nach Absatz 3 mindestens 15 Tage. Die anschließende Angebotsfrist beträgt nach Absatz 5 ebenfalls mindestens 30 Tage, gerechnet ab dem Tag nach der Absendung der Aufforderung zur Angebotsabgabe.

Für die zweite Frist gibt es eine Besonderheit, die in der Praxis oft übersehen wird. Mit Ausnahme oberster Bundesbehörden kann der Auftraggeber die Angebotsfrist nach Absatz 6 im gegenseitigen Einvernehmen mit den aufgeforderten Bewerbern festlegen, sofern alle dieselbe Frist erhalten. Kommt kein Einvernehmen zustande, beträgt sie mindestens zehn Tage. Nach einer wirksamen Vorinformation kann sie nach Paragraf 38 Absatz 3 ebenfalls auf zehn Tage sinken.

• Teilnahmefrist mindestens 30 Tage, bei Dringlichkeit 15
• Angebotsfrist mindestens 30 Tage nach der Aufforderung
• Ohne Einvernehmen mindestens zehn Tage für das Angebot
• Nach wirksamer Vorinformation ebenfalls zehn Tage möglich

Wie viele Bewerber eingeladen werden

Der Auftraggeber darf die Zahl der geeigneten Bewerber begrenzen, die zur Angebotsabgabe aufgefordert werden. Paragraf 51 Absatz 1 verlangt dafür, dass er die vorgesehenen objektiven und nichtdiskriminierenden Kriterien, die Mindestzahl und gegebenenfalls die Höchstzahl bereits in der Auftragsbekanntmachung angibt. Wer das liest, weiß vor der Bewerbung, wie eng das Feld wird.

Die Untergrenze ist dabei verfahrensabhängig. Nach Absatz 2 darf die vorgesehene Mindestzahl nicht niedriger als drei sein, beim nicht offenen Verfahren jedoch nicht niedriger als fünf. Stehen weniger geeignete Bewerber zur Verfügung, kann der Auftraggeber nach Absatz 3 mit denen fortfahren, die die geforderte Eignung besitzen. Unternehmen, die sich nicht beworben haben, dürfen nicht nachträglich zugelassen werden. Die Begrenzung wirkt damit in beide Richtungen: sie schützt den Wettbewerb nach unten durch eine Mindestzahl und begrenzt ihn nach oben durch die angekündigte Höchstzahl.

Was im Teilnahmeantrag entscheidet

Auf der ersten Stufe wird nicht der Preis bewertet, sondern die Eignung. Maßgeblich sind die Unterlagen, die der Auftraggeber nach Paragraf 48 Absatz 1 verlangt hat, und die Kriterien, mit denen er die Bewerberzahl begrenzt. Referenzen, die Qualifikation des vorgesehenen Personals und die technische Ausstattung wiegen hier schwerer als in jedem einstufigen Verfahren.

Daraus folgt eine andere Vorbereitung als beim offenen Verfahren. Referenzen müssen zum Zeitpunkt der Bewerbung belastbar dokumentiert sein, mit Ansprechpartner, Zeitraum und Leistungsumfang. Wer seine Nachweise laufend pflegt oder präqualifiziert ist, verlagert diesen Aufwand aus der Frist heraus, und genau das entscheidet auf der ersten Stufe häufiger als die Qualität der späteren Kalkulation. Eine Präqualifikation ersetzt dabei nicht jeden Einzelnachweis, verkürzt aber die Zusammenstellung erheblich.

Der Unterschied zum offenen Verfahren

Beide Verfahrensarten stehen dem Auftraggeber nach Paragraf 119 Absatz 2 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen frei zur Wahl. Die Entscheidung zwischen ihnen verschiebt den Aufwand: das offene Verfahren verlangt alles auf einmal von allen, das nicht offene Verfahren verlangt zuerst wenig von vielen und danach viel von wenigen. Welche der beiden Formen gewählt wird, entscheidet allein der Auftraggeber, und die Entscheidung ist als solche nicht angreifbar.

Für den Betrieb ist der praktische Unterschied der Erwartungswert. Ein Angebot im offenen Verfahren konkurriert mit einer unbekannten Zahl von Mitbewerbern. Ein Angebot auf der zweiten Stufe konkurriert mit einer bekannten, begrenzten Zahl, die der Bekanntmachung zu entnehmen war. Der Aufwand für die Kalkulation ist damit besser einzuschätzen, sobald die Aufforderung vorliegt.

Nach der Aufforderung

Mit der Aufforderung zur Angebotsabgabe beginnt die zweite Frist, und sie läuft ab dem Tag nach der Absendung dieser Aufforderung. Die Vergabeunterlagen stehen ab diesem Zeitpunkt vollständig zur Verfügung, und erst jetzt ist der Leistungsinhalt in der Tiefe erkennbar, die eine belastbare Kalkulation erlaubt. Abweichungen zwischen der Bekanntmachung und den vollständigen Unterlagen sind dabei keine Seltenheit und sollten früh geklärt werden.

Inhaltlich gelten auf dieser Stufe dieselben Regeln wie im offenen Verfahren. Verhandlungen über den Inhalt des Angebots sind nicht vorgesehen, Aufklärung dagegen schon, und wertungsrelevante Unterlagen können nicht nachgereicht werden. Eine erneute Eignungsprüfung findet nicht statt, weil sie bereits auf der ersten Stufe stattgefunden hat. Geändert hat sich damit nur, wer noch im Verfahren ist, nicht, wie das Angebot geprüft wird.

Praktisch bedeutet das eine andere Verteilung der Arbeit über die Zeit. Die Nachweise gehören in die erste Stufe, die Kalkulation in die zweite. Wer beides auf den Schluss legt, verliert den Vorteil, den das zweistufige Verfahren gegenüber dem offenen Verfahren überhaupt bietet: dass der aufwendige Teil erst anfällt, wenn die Teilnahme bereits gesichert ist.

Wie selten das nicht offene Verfahren wirklich ist

Beide Verfahrensarten stehen dem Auftraggeber frei zur Wahl, gewählt wird aber fast immer dieselbe. So verteilen sich die Verfahrensarten über die europaweiten Bekanntmachungen im offenen Bestand:

Auf das nicht offene Verfahren entfallen in beiden Schreibweisen zusammen 10 von 8009 Verfahren, gegenüber 7927 offenen Verfahren. Wer auf zweistufige Verfahren wartet, wartet lange. Die Vorbereitung, die sie verlangen, also gepflegte Referenzen und belegte Eignung, zahlt sich trotzdem aus: dieselben Unterlagen werden im offenen Verfahren zusammen mit dem Angebot verlangt.

Gezählt über 8883 offene Bekanntmachungen im Index, Stand 2026-09-22. Der Bestand wird jede Nacht neu aufgebaut, die Zahlen ändern sich also täglich.